Sulle polizze assicurative a tutela del personale addetto agli appalti pubblici #finsubito prestito immediato

IN POCHE PAROLE …

In presenza di servizi e forniture di particolare importanza, gli Enti devono stipulare polizze assicurative per il rischio di azioni di responsabilità civile verso i terzi (ma non per responsabilità amministrativa e contabile) a favore di RUP e direttori di esecuzione. Per le forniture, l’obbligo ricorre solo in caso di superamento della soglia di 500.000 euro

Corte dei Conti, Sez. di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 145 del 11 settembre 2024 – Presidente Mondera, relatori Poggi e Moro

La richiesta di parere

La richiesta di parere verte sull’obbligo di stipulare polizze per la copertura assicurativa dei rischi, a tutela del personale addetto agli appalti pubblici.

Il Comune istante sostiene l’avvenuto superamento, ad opera dell’art. 45 del codice degli appalti, del divieto, previsto dall’art. 3, co. 59, della L. n. 244/07, di assicurare i propri dipendenti per responsabilità civile verso terzi per colpa grave.

L’Ente sottopone quindi alla Corte i seguenti quesiti:

1) se il Comune sia tenuto alla stipula di polizza assicurativa per colpa grave, che copra la Responsabilità civile verso terzi dei dipendenti incaricati quali RUP e direttori di esecuzione, per le forniture di beni e servizi, anche per importi inferiori a €. 500.000,00;

2) in caso di soluzione affermativa al primo interrogativo:

– se la polizza possa ricomprendere tutte le attività svolte dal R.U.P. di cui all’Allegato I.10, ovvero se sia limitata ad alcune di esse, nell’ipotesi in cui la relativa spesa sia posta “a carico del Quadro Economico nell’ambito della quota residuale del 0,20% di cui al comma 5, dell’art. 45 del d.lgs. n. 36/2023”.

– se sia o meno necessario inserire nel regolamento sugli incentivi tecnici una quota “prioritaria”, da destinare al finanziamento delle spese per le polizze, ai sensi dell’art. 45, co. 7, lett. c) dell’art. 45.

Il parere

La Sezione rappresenta che, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune, il divieto di assicurare i propri dipendenti per responsabilità civile verso terzi, per colpa grave, previsto dalla L. n. 244/07, non è stato superato dalla norma speciale di cui all’art. 45 del nuovo Codice.

L’art. 3, co. 56, della L. n. 244/2007, non ha infatti semplicemente posto un principio circa l’illegittimità della stipulazione, da parte della p.a., di polizze assicurative volte alla copertura di danni erariale dei propri dipendenti, ma ha comminato una specifica nullità contrattuale, tuttora vigente, relativa a un’ipotesi circoscritta di contratto assicurativo.

In particolare, è stato previsto che “È nullo il contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo Stato o ad enti pubblici e la responsabilità contabile”.

Chiarito ciò, i giudici osservano che la fattispecie oggetto del quesito diverge da quella già disciplinata dalla L. n. 244/07, in quanto si riferisce:

– ai “dipendenti”, e non agli amministratori dell’Ente;

– alla più ampia ipotesi di responsabilità civile verso terzi, prevista dal codice dei contratti, e non alla copertura del rischio di essere convenuti per responsabilità erariale.

La Corte rammenta, quindi, che, secondo l’art. 45, co. 1, del d.lgs. n. 36/2023, “gli oneri relativi alle attività tecniche indicate nell’allegato I.10 sono a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti”.

Come evidenziato dal Consiglio di Stato nella Relazione illustrativa del Codice, la disposizione “stabilisce che le risorse per remunerare le attività tecniche gravano sugli stanziamenti relativi alle procedure di affidamento, estendendo la previsione alle attività tecniche relative a tutte le procedure e non solo all’appalto. Si superano, in tal modo, le difficoltà discendenti dalla vigente formulazione che, a parità di funzioni tecniche svolte, consentiva l’erogazione dell’incentivo ai dipendenti solo in caso di appalti ed escludeva tutte le altre procedure e gli affidamenti diretti”.

In base al Codice previgente, il sistema degli incentivi risultava attivabile in caso di servizi e forniture esclusivamente in presenza della nomina di un Direttore di Esecuzione diverso dal RUP, ipotesi ammissibile solamente ove l’appalto superasse la soglia dei cinquecentomila euro (Cfr. Linee-guida ANAC. n. 3, in Gazzetta Ufficiale n. 273 del 2016, e Corte dei conti, Sez. reg. Veneto, parere n. 301/2019).

Quindi, nel contesto previgente, gli incentivi erano erogabili solo ad una platea circoscritta di possibili destinatari, accomunati dall’essere incaricati dello svolgimento delle funzioni “tecniche”, espressamente e tassativamente previste dalla legge (in tal senso, Sezione delle autonomie, n. 6/2018/QMIG e Corte conti, Sez. reg. Puglia, n. 5 e 108 del 2017, e Sez. reg. Lombardia, n. 333/2016).

Col nuovo Codice sono state apportate delle modifiche significative al sistema degli incentivi, stabilendo che:

• il sistema si applica “anche agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell’esecuzione” (art. 45, co. 2, del d.lgs n. 36/2023);
• per i contratti relativi a servizi e forniture, le funzioni e i compiti del direttore dell’esecuzione sono svolti, di norma, dal RUP (art. 114, co. 7); mentre la nomina di un direttore dell’esecuzione diverso dal RUP è riservata alle ipotesi di servizi e forniture “di particolare importanza, per qualità o importo delle prestazioni”, espressamente individuate nell’art. 32, co. 2 e 3, dell’allegato II.14 (con la specifica, per le forniture, dell’importo, che deve superare i 500.000 euro).

Conclusioni

La Corte risolve i quesiti precisando quanto segue:

1) in presenza di servizi e forniture di particolare importanza di cui all’art. 32 dell’All. II.14 (per le forniture, limitatamente a quelle che superano il mezzo milione di euro):

– il comune sarà onerato della stipulazione della polizza assicurativa per il rischio di azioni di responsabilità civile verso i terzi (ma non per responsabilità amministrativa e contabile), a favore di RUP e direttori di esecuzione;

– tenuto conto di quanto stabilito dall’art. 45, co. 1, nulla osta a che le polizze assicurative relative ai rischi connessi alle attività tecniche previste nell’allegato I.10 riguardino anche le attività contrattuali in materia di servizi al di sotto dei 500.000 euro; per le forniture al di sotto di tale soglia, invece, la normativa esclude la particolare complessità e. quindi, la nomina di un direttore di esecuzione;

– l’attivazione della copertura assicurativa, cui è preordinata parte della quota del 20% dell’importo complessivo dell’incentivo, è prevista anche dall’art. 58, co. 6, del vigente CCNL secondo cui: “Gli enti, nei limiti degli stanziamenti di bilancio per tale specifica finalità e nel rispetto delle effettive capacità di spesa, assumono le necessarie iniziative, ivi compreso il patrocinio legale secondo la disciplina di cui all’art. 59, per la copertura assicurativa della responsabilità civile del personale che svolge attività in condizioni di piena autonomia o comunque con assunzione diretta di responsabilità verso l’esterno”;

– la formulazione dell’art. 45, co. 7, lett. c), che dispone la destinazione di “una parte delle risorse di cui al comma 5” “in ogni caso” a coprire gli “oneri di assicurazione obbligatoria del personale”, evidenza il carattere “obbligatorio” della copertura, consentendo di individuarne la fonte in specifiche disposizioni di legge (dal codice dei contratti alla normativa di settore per la sicurezza sui luoghi di lavoro, ex D Lgs n. 81/2008) o contrattuali;

– di contro, non potrebbe definirsi “obbligatoria” un’assicurazione che si estendesse a coprire i rischi derivanti dall’assunzione di responsabilità amministrative o contabili, vietata espressamente per legge.

2) Sul fronte delle attività oggetto di copertura: la polizza assicurativa potrà avere ad oggetto le sole attività tecniche svolte dal R.U.P. di cui all’Allegato I.10; trattandosi di copertura obbligatoria, essa dovrà dunque riguardare tutte le prestazioni di cui al richiamato All. 10 concretamente richieste al RUP nella singola procedura di affidamento.

3) Sulla necessità di inserire nel regolamento sugli incentivi tecnici la quota da destinare al finanziamento delle spese per le polizze assicurative: non sussistendo elementi in grado di comportare un superamento dell’indirizzo espresso dalla Sez. Autonomie con delib. 6/2018/QMIG, occorrerà che gli Enti continuino a dotarsi di un’apposita disciplina attuativa “secondo i rispettivi ordinamenti”, fermo restando il venir meno dell’obbligo di destinare le risorse per gli incentivi ad un “apposito fondo” (Cfr. relazione illustrativa del Codice, sull’art 45, co. 3, e parere ANAC n. 3360 dell’11 ottobre 2023).

La predeterminazione da parte dell’amministrazione erogante resta condizione essenziale, unitamente alla contrattazione decentrata, ai fini del legittimo riparto tra gli aventi diritto.

Mentre i criteri di ripartizione vanno stabiliti in sede di contrattazione collettiva, non essendo possibile dare una priorità alle spese per le polizze, rispetto alle altre destinazioni previste dall’art. 45, co. 7, (“attività di formazione per l’incremento delle competenze digitali dei dipendenti nella realizzazione degli interventi” o “specializzazione del personale che svolge funzioni tecniche”).

Stefania Fabris